Offentlig förvaltning behöver bli bättre på tillsyn, uppföljning och säkerhet

Offentlig upphandling innebär inget mindre än ett paradigmskifte för offentlig förvaltning. Idag är vår kunskap ofta fragmenterad, uppdelad i minde avgränsade och hanterliga områden, och vi missar de stora omvälvningarna. Vi sitter fast i vår bild av världen och ser inte konsekvenserna av varje enskildhet. 

Det är bra att upphandlingsutredningen Goda affärer (SOU 2013:12) granskar frågor kring upphandling och klargör behovet av kompetens i hela upphandlingsprocessen. Samtidigt kan man konstatera att de senaste händelserna med t.ex. tågurspårningar tyder på att säkerhetsaspekter ur ett brukar-/medborgarperspektiv behandlas på ett otillräckligt sätt.

Det samhälle vi vill ha uttrycks och tolkas på den politiska nivån. Den politiska viljan är bland annat ökad företagsamhet och effektiv användning av offentliga medel genom att utsätta offentlig sektor för konkurrens. Offentlig upphandling kan ses som ett instrument för att ge offentlig förvaltning en ny funktion i en ny kontext. Denna funktion kräver andra förmågor i mycket större omfattning och i fler avseenden än offentlig förvaltning tidigare haft. Så till exempel behöver tillsynsförmågan väsentligen öka. Det kan handla om kontroll, uppföljning och utvärdering. Kommuner och myndigheter har fortfarande kvar sitt ansvar när privata aktörer utför offentliga verksamheter – bland annat sådan verksamhet som är avgörande för samhällets funktionalitet, människors liv, hälsa, miljö, trygghet och säkerhet – men man har inte utvecklat förmågor för att ta ansvaret på ett nytt och anpassat sätt. Mycket av den kritik och de brister som kommit fram i upphandlingsutredningen, tyder på att offentlig förvaltning genomgår en förändring som innebär ett paradigmskifte. 

Ett exempel i utredningen är skandalerna inom äldreomsorgen som beror på en otillräcklig uppföljning från de kommunala huvudmännens sida. ”När det gäller bristen på uppföljning är det ställt utom allt tvivel att uppföljning av ställda krav är ett gravt eftersatt område i många upphandlingar”(s.81).

Om upphandlingsprocessen, det vill säga allt från förberedelser i form av behovs- och marknadsanalys till uppföljning och utvärdering under avtalsperioden, ska bli framgångsrik och leda till goda affärer krävs förmåga att se offentliga verksamheter ur ett kompetensperspektiv. Det reglerade förfarandet, från annonsering till tilldelning av kontrakt, utgör själva upphandlingen. Det är bra att en stark upphandlingskompetens kan växa fram, i enlighet med utredningens förslag, hos dem som genomför upphandlingar. Men resten av upphandlingsprocessen behöver också stärkas, det vill säga beställar- uppföljnings- och utvärderingskompetensen hos dem som får hjälp med sin upphandling hos upphandlingsfunktionen. 

Offentliga aktörer, till exempel kommuner, landsting, statliga myndigheter är befolkade av personal med andra kompetenser och yrken än att vara beställare, utvärderare eller upphandlare inom sitt sakområde. Allt för ofta kommer larm om havererad infrastruktur, exempelvis urspårningen i tågtunneln i Stockholm och 23 andra urspårningar de senaste fem åren, eller havererade friskolor, hälso- och sjukvård liksom cellprovsskandalen i Jämtland som SVT:s Uppdrag granskning rapporterade om hösten 2013. Dessa haverier och skandaler tyder på att offentlig förvaltning på olika sätt släpper sitt ansvar över kontroll, tillsyn, uppföljning och utvärdering. Det går till exempel inte att lägga ut kontrollen på den entreprenör som ska sköta underhållet av järnvägsspåren, eftersom det kan vara svårt att kritiskt granska sitt eget företag. En oberoende part behövs som är fri att se till allmänhetens/brukarnas behov och därmed samhällets säkerhet. Ett annat exempel är cellprovsskandalen då allvarliga steg i uppföljningsledet brast. De nuvarande bristerna i kontroll och uppföljning medför inte bara stora samhälleliga och individuella ekonomiska kostnader och mänskligt lidande utan också att allmänhetens tilltro till samhällets institutioner riskerar att gå förlorad. 

Vi föreslår därför följande:

1. 1.En väg att gå i syfte att öka kompetensen inom upphandlingsprocessen är att universitet och högskolor bättre uppmärksammar kompetensbehoven inom offentlig förvaltning och beaktar dem när de formar sitt utbildningsutbud. 

Förändringarna i offentlig förvaltning handlar bland annat om att personalen får en ny roll och andra uppgifter. Från att tidigare varit operativ och yrkeskunnig inom exempelvis de kommunala förvaltningarnas verksamheter ska personalen nu dessutom se till att ansvarsfulla upphandlingar genomförs inom sitt område. Den nya rollen innebär bland annat att vara en kompetent beställare som samverkar med upphandlingsexpertisen, för att exempelvis kunna genomföra robusta upphandlingar, det vill säga utforma heltäckande kravspecifikationer där säkerhetsaspekter av olika slag ingår. För att kunna göra sådana kravspecifikationer behövs kompetens att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser inför upphandlingen. Andra uppgifter är att se till att avtal följs, att kontroll, uppföljning och utvärdering genomförs för att veta vad kommunen får för pengarna och att det är i enlighet med lagstiftningen på området. 

Upphandlingsutredningen ger en inblick i vad kompetensbristerna handlar om.  På det ena området efter det andra påpekas bristande kunskaper och kompetens hos de offentliga aktörerna, såväl hos politiker som myndighetsledningar. Utredningen föreslår också en rad åtgärder för att göra förbättringar. Men säkerhetsaspekterna är otillräckligt belysta. De inträffade skandalerna tyder bland annat på att medborgarnas/brukarnas behov av säkerhet brister. Säkerhet kan ses som en kvalitets- och servicefråga men förmågan att bygga säkerhet verkar saknas. Förmåga till kunskapsmöte mellan olika kompetenser behöver utvecklas.

Höstens debatt kring upphandlingsutredningen har framför allt handlat om det lämpliga i att lägga det samlade upphandlingsstödet, både rådgivning och tillsyn, på en och samma myndighet, nämligen Konkurrensverket, vilket ska ske 1 juli 2014. Farhågor förs fram om att det kommer att uppstå en intern målkonflikt när samma myndighet både ska ge stöd och ansvara för tillsynen. Andra farhågor är att miljöfrågorna och Miljöstyrningsrådets roll trängs ut. 

Farhågorna är berättigade, särskilt ur ett kompetens- och säkerhetsperspektiv. Vi vill bredda och konkretisera debatten genom att framföra följande förslag:

1. 2.Genomförda upphandlingsprocesser inom de ovan nämnda områdena där skandaler inträffat bör granskas utifrån olika säkerhetsaspekter. Vilka säkerhetsaspekter finns i kravspecifikationer och avtal och hur ser tillsyn, uppföljning och utvärdering av de upphandlade verksamheterna ut? 
2. 3.Regeringen skulle kunna uppdra åt Konkurrensverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB, att samverka i syfte att bygga upp förmåga hos Konkurrensverket att anlägga säkerhetsaspekter under hela upphandlingsprocessen.  
3. 4.Kunskapsmöte: Samverkan mellan kommunens upphandlare och säkerhets- och beredskapsplanerare bör etableras i syfte att genomföra robusta upphandlingar där risk- och sårbarhetsanalyser ingår i upphandlingsprocessen och för att bygga upp trygghet och säkerhet i kommunen. 

Ing-Marie Persson, Fil. Dr. i pedagogik, http://www.krislarande.se

Job Paulson, jur. kand. och specialist på offentlig upphandling.